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改革开放以来中国的粮食安全治理：历程、成效与启示 2022-07-29 摘要：中国共产党成立百年，始终高度重视国家的粮食安全问题。在中国共产党的领导下，粮食综合生产能力持续提升，粮食流通能力稳步增强，粮食储备体系不断完善，国民生活保障程度切实提高，国家粮食安全工作成效显著。特别是自改革开放以来党领导下中国的粮食安全治理历程，积累起了弥足珍贵的实践经验：一是以人民为中心，始终把粮食安全工作放在首位；二是要根据时局变化动态化调整粮食安全战略，不断完善粮食安全保障体系；三是要妥善处理好涉粮的多方关系，保障国家粮食安全的长治久安。面对新时代背景下国家粮食安全面临的“旧疾新患”，中国共产党要进一步充分发挥总览全局的领导核心作用：对内，要坚持粮食生产科技创新，完善粮食流通体系，增强调控应急能力，站在国家战略高度统筹领导粮食产业和非粮产业间的协同发展；对外，则要做到对外贸易风险可控和国际资源充分利用“并重”，推动国际贸易秩序的重构，以切实增强中国的“粮食话语权”。
关键词：中国共产党，建党百年，粮食安全，粮食产业 一、引言 “五谷者万民之命，国之重宝”，粮食是天下百姓生命之所系，是一国之命脉和根本。建党百年，中国共产党始终高度重视农村发展问题，尤其是在粮食安全问题方面，党中央一直保持着极高的粮食安全危机意识。从建党初期发动农民运动、建国初期开展土地革命运动，到改革开放时期推动家庭联产承包责任制的确立、社会主义现代化建设新时期农村经营体制的改革，再到党十八大以来引领农业供给侧结构性改革，党中央这一系列在涉农领域的历史性谋划，都是为了解放农业生产力，调动农民种粮积极性，提升国家粮食综合供给能力。
在中国共产党的领导下，国内粮食供给能力不断增强。新中国成立以来，国内粮食产量由 1949 年的 1.13 亿吨上升到了 2000 年的 4.62 亿吨以及 2020 年的 6.7 亿吨，实现了约2.6%的年均增长，其中54个年度的粮食产量实现了正向增长，自2004年以来更是实现了“十七连丰”，粮食生产形势持续向好。基于党中央“统筹国内国际两个大局”的战略思想，国内外粮食市场逐渐成深度融合之势，对外粮食贸易量由 2000 年的 2755.6 万吨上升到了 2010年的 6187 万吨以及 2019 年的 10965.84 万吨，年均增长达 14.9%。① 国内粮食产量的稳步提升，以及对于“国内+国际”两个市场和资源统筹力度的持续增强，越发强大的国内粮食供给能力已能为中国老百姓追求美好生活提供极其丰富的物质基础。在党中央长期科学决策部署下，“以我为主”的国家粮食安全战略已日趋完善，国家粮食安全“双循环”格局也已初具雏形，国家粮食安全治理成就举世瞩目。
建党百年以来，党领导下的国家粮食安全工作已然取得了卓绝功绩，改革开放以来更是积攒起了丰富的治粮经验，这对于进一步稳固和完善今后的国家粮食安全治理体系而言无疑是一笔巨大的财富。对此，本文基于历史资料及已有的学术研究成果，对改革开放 40 余年来中国共产党领导下的粮食工作进行了全面且系统的梳理。通过窥见历史困境、总结历史经验、把握历史规律，不仅能为解决新时代国家粮食安全问题提供有价值的参考，还有助于健全粮食安全风险防范化解机制，持续完善国家的粮食安全战略。这在国内供需结构性矛盾
越发激化和国际政治经济局势越发动荡的大背景下，对于如何切实实现“饭碗牢牢端在自己手上”而言极具战略性意义。
二、改革开放以来中国的粮食安全治理 历程 党十一届三中全会的召开，开启了我国改革开放的序幕，也为农业生产带来了大好春天。从“家庭大包干”生产责任制的推广实施，到粮食购销两端的市场化，再到粮食流通体制的深入改革，进而逐步形成“以我为主”的粮食安全战略，中国共产党领导中国人民在实践探索中走出了一条符合中国国情粮情的粮食安全道路，极大地彰显了中国共产党全面统筹开展粮食工作的决策能力和保障国家粮食安全的治理能力及水平。
1.1978～1984 年：开启农村经济体制改革 十一届三中全会的召开，迎来了继土地改革、三大改造以及人民公社化运动后的第四次农业生产关系调整，也即家庭联产承包责任制。〔2〕 1978 年底，安徽凤阳小岗人开始探索“家庭大包干”生产责任制，拉开了中国共产党领导农民改革开放的序幕。能够同时发挥出农民集体优越性和个人积极性的家庭联产承包责任制，较好地匹配了当时的生产力和生产关系。在极大释放农业生产潜力的示范作用下，山东菏泽地区和东明县、四川内江县、河南兰考县、以及山西闻喜县等越来越多的地区开始效仿这一模式，农民不仅配合国家顺利完成了粮食收购任务，而且还能自留更多粮食。（在“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”生产氛围下，联产承包责任制对农村劳动生产率的提高和农村经济的全面发展起到了极大的促进作用。在 1978～1984 年期间，国家粮食产量由 30476.5 万吨上升到了 40730.5 万吨，实现了 4.95%的年均增长；棉花产量由 216.7 万吨上升到了 625.84 万吨，实现了 19.33%的年均增长；油料产量由 521.79 万吨上升到了 1190.95 万吨，实现了 14.74%的年均增长。可见，在农业生产基础薄弱和生产力水平低下的大环境下，家庭联产承包责任制以及与之相匹配的统分结合双层经营体制对粮食生产乃至整个农业生产的恢复和发展厥功至伟。
包产到户生产责任制使得农民种粮和上交公粮的积极性空前高涨，但这也为之后出现“卖粮难”现象埋下了隐患。由于当时就地消化思想的落后和库容的限制，面对农民踊跃上交公粮的局面，各地收粮站收购的粮食不能及时调出，国家粮食库存普遍超标，粮站收购工作也越发力不从心。〔1〕 对此，粮食部门在完成征购、超购任务后，就不再公开敞开收购粮食，兼之受议购议销政策和粮食流通体制的限制，市场“卖粮难”现象越发普遍。“卖粮难”所引起的“谷贱伤农”，一方面挫伤了农民的种粮积极性，1985—1988 年期间的粮食产量均未能超过 1984 年的水平，粮食生产出现不稳定现象；另一方面，也在一定程度上暴露了当时粮食统购统销制度缺乏市场灵活性的缺陷。
2.1985～1999 年：推进粮食流通市场化改革 1985 年的“中央一号文件”规定以合同定购取代国家统购，结束了实行近 32 年的粮食统购制度，也开启了粮食购销市场化改革之路。② 同年 9 月，中共中央通过了《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，要求在“七五期间”不可丝毫忽视粮食生产工作，并且要采取有效的政策和措施，继续保持粮食的稳定增产。政策加持下的粮食价格市场化改革虽然使得农民的种粮热情越发高涨，粮食生产形势持续向好，但受市场的趋利性引导和竞争机制影响，粮食部门在“被迫”不断提高收购价格的同时却未能随之上扬统销价格，这就造成了粮食购销价格的倒挂现象。购销价格的倒挂，以及国营企业在粮食收购不足情况
下采取的“议转平”粮食购销行为，一方面造成了严重的财政亏空，另一方面受制于不健全的粮食流通体制，市场“卖粮难”再现，从而陷入了“丰收—卖粮难—减产—调整—丰收—卖粮难”的怪圈。〔3〕
为了解决农民的“卖粮难”问题，中央人民政府在认真分析粮食生产经营形势后，于1990 年作出了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》。同时，为了卸下粮食购销倒挂包袱，中共中央在 1993 年 11 月发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，这不仅宣告了粮食统购统销体制已经结束，也预示着经过过去十多年来对于粮食购销体制的深入改革，适应市场经济要求的购销体制正在逐步形成。自此，长达 40 年的对中国粮食生产产生历史性影响的粮食统购统销制度完成了其历史使命，粮食购销迎来了市场化的春天。而为了应对统购统销制度结束后粮价波动的市场化风险，也为了减轻粮食部门在收购、保管以及转运等方面的财政负担，中央财政与地方政府在 1994 年共同筹资建立起了粮食风险基金制度。
中国共产党领导下整个农村改革与发展的持续推进，为粮食生产形势的逐年向好提供了强有力的保障。特别是随着 1992 年邓小平同志的南巡讲话和党的十四大的召开，以及社会主义市场经济体制目标的正式确立，农村改革全面深化，农村要素流动逐步放开，农业产业化经营开始兴起。农村市场经济体制的进一步完善，推动了粮食流通体制改革，理顺了粮食市场价格体系，助推了粮食产业的发展，维护了粮食生产经营主体的生产积极性。可见，面对不同阶段粮食安全新问题，党中央领导始终保持着清醒的头脑，这也是国家粮食安全战略得以不断完善的重要支撑。
3.2000～2014 年：逐步构建国家粮食安全战略 进入21世纪以来，党领导下的粮食工作开始趋于专业化和精细化，在追求产量的同时，开始更为关注耕地保障和产能提升等问题，从而使得国家粮食安全战略得以日渐清晰。
（1）在耕地保障方面。对于保障国家粮食安全最为关键的耕地保护问题，中国政府在一系列重要文件和会议中进行了明确。例如，2012 年国务院批准颁布的《全国土地整治规划（2011～2015）》和 2013 年召开的中央农村工作会议就明确了坚守 18 亿亩耕地红线的要求。最严格耕地保护制度的实施，为之后永久基本农田的划分、中低产田的改造以及高标准农田建设的推进等创造了有利条件，不仅提升了耕地数量和质量，更是夯实了粮食生产基础。在各级党委政府的高度重视下，全国农作物总播种面积和粮食播种面积在之后的较长时期内均保持了平稳。
需要关注的是，随着国家城镇化建设的全面推进，耕地被侵占和破坏的现象仍然普遍存在。在 2000～2017 年期间，耕地面积年均净减少约 39.3 万公顷。截止目前，我国的农作物总播种面积和粮食作物播种面积虽然均保持了稳中有升的态势，但逐年减少的耕地面积越发凸显我国耕地保护工作的任重道远。
（2）在产能提升方面。受较低的粮食生产经济效益和快速推进的城市化进程影响，耕地面积的持续减少造成了 21 世纪初粮食播种面积和产量的“双降”局面。为了扭转不利的粮食生产形势，党中央积极推进粮改税改工作，在 2004 年不仅出台实施了粮食最低收购价政策，而且还实施了“两减免，三补贴”政策，并在此后的几年逐步完善了良种补贴、种粮直接补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的“四补贴”政策。2005 年 12 月，时任国家主
席胡锦涛签署了第 46 号主席令，宣布全面取消农业税。同时，为缓解产粮大县财政压力，进一步调动地方政府产粮积极性，中央财政自 2005 年以来逐步建立并完善了包括常规产粮大县、超级产粮大县、产油（料）大县、商品粮大省、制种大县等五方面的综合奖励机制。〔4〕 随着粮食生产支持政策开始向产粮大县、种粮大户倾斜，财政资金支持力度已由 2005 年的 55 亿元上升到了 2020 年的 466.7 亿元，较好地维护乃至调动起了主产区的种粮积极性。③ 在“减税增补加奖”等一系列措施的大力支持下，我国的粮食产量在 2003～2014 年期间实现了“十一”连增，足可见党领导下粮食生产工作的瞩目成绩。
面对进入 21 世纪以来的粮食安全新问题，党中央高瞻远瞩、审时度势作出科学决策部署，通过保耕地、提产能夯实种粮基础，一步步增强了国内粮食自给能力。同时，中共中央、国务院于 2014 年印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，进一步稳固了国家的粮食安全保障体系。
4.2015 年～至今：积极探索国家粮食安全“双循环”新发展格局 随着国家粮食产能的稳步提升，在国内粮食总量供需矛盾得以缓解之余，供需结构性矛盾和品质安全等问题开始逐步凸显。同时，在国内外市场深度融合背景下，中国的粮食市场还面临着粮源进口集中化、市场话语权趋弱以及新冠疫情冲击等外部挑战。〔5〕 面对新的内部问题和外部挑战，党中央站在全局高度，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，开始积极探索国家粮食安全“双循环”新发展格局。
（1）对内：调结构，重品质，保收入。一是调整优化粮食结构，推进农业供给侧结构性改革。在品种方面，大米和小麦是我国的主要口粮品种，全国 60%的人以大米为主食，40%的人以面食为主食。④ 对此，党中央兼顾了粮食的市场化改革和社会的和谐稳定，在大豆和玉米相继取消最低收购价政策后，仍继续将稻谷和小麦纳入政策范围内。在种植结构方面，为了满足国内市场不断增长的饲料粮需求，也为了帮助农户实现增收，党中央、国务院从农业供给侧结构性改革全局出发作出了“粮改饲”的重大部署。2016 年的“粮改饲”试点范围就已推广到了 17 个省区。“粮改饲”工作的推进，一方面是在高纬度、干旱地区推广种植大豆和薯类等耐旱品种，二方面是调减籽粒玉米，改种饲用青贮玉米和鲜食玉米，三方面是因地制宜推广牧草，从而将单一的粮仓转变为了“粮仓+奶罐+肉库”。〔6〕
二是重视粮食品质和安全，让人民吃上“放心粮”。随着国内居民生活水平的提高、健康意识的增强，财政部、国家粮食局于 2017 年正式启动了“优质粮食工程”。为实现粮食产业兴旺、农民增收、企业增效，满足消费者对优质粮油产品的需求，国家粮食和物资储备局于 2019 年印发了《“中国好粮油”行动计划实施指南》，要求全国产粮大县粮油优质品率到 2020 年提高 30%左右。2020 年，在党中央对农业农村重点工作的部署中，又进一步明确要求完成 8000 万亩高标准农田，制修订 1000 项粮食质量安全标准，同时还要求加强绿色食品、有机农产品的认证和管理。⑤
三是保障种粮农户利益，稳固国家粮食安全根基。除了落实和完...