地方科技创新目标约束、财政科技支出与城市创新（完整）

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　地方科技创新目标约束、财政科技支出与城市创新

　创新是引领发展的第一动力，是实现经济高质量发展和可持续增长的重要驱动力。城市是创新活动的空间载体，城市创新体系是国家创新体系的重要组成部分，因此提升城市创新能力有助于增强国家创新实力。作为城市创新体系的重要建设主体，地方政府是引导和支持创新活动的关键一环。在中国式分权下，地方政府拥有充分的财政支出自主权，因此财政科技支出是地方政府参与城市创新系统建设的基本手段，能够直接提升全社会创新投入水平[1]。事实上，随着创新驱动发展战略的深入实施，政府官员的考核内容也发生明显变化，GDP等经济发展速度指标逐渐淡化，取而代之的是科技创新、环境保护等体现发展质量的指标[2-3]。因此，各地区政府也从围绕经济发展的指标竞争逐步转向围绕财政科技支出的创新竞争。为向外传递正向的能力信号和积极的行为举动，各地区设立了不同的科技创新目标[4]。

　鉴于此，本文将实证考察地方科技创新目标约束对城市创新的影响及作用机制，其可能存在的边际贡献是：第一，在研究视角方面，通过手工整理 2022-2022 年各省市政府工作报告中关于地方科技创新目标的表述，确定地方科技创新目标约束变量，并结合城市面板数据和城市创新指数数据，考察地方科技创新目标约束对城市创新的影响，从而补充和拓展既有研究；第二，在研究内容方面，以财政科技支出作为地方科技创新目标约束对城市创新的影响路径，验证地方科技创

　新目标约束对城市创新的影响机制，进一步深化研究主题。

　1 文献评述与理论假设 1.1 文献评述围绕城市创新，既有研究主要从以下方面展开讨论：一是考察创新政策对城市创新水平的影响，并肯定创新政策对提升城市创新水平的积极作用。如设立国家创新型城市的试点政策对城市创新水平存在激励效应[5-7]，此外，国家知识产权示范城市建设、智慧城市建设、国家高新区建设等创新政策也与城市创新力存在正向关联[8-12]。二是考察创新投入要素对城市创新的影响，主要从土地资源、人力资本等方面展开研究。一方面，土地要素错配不利于城市创新水平提升，如大规模出让工业用地的资源配置方式对城市创新水平的综合影响是不利的[13]。另一方面，高铁建设有助于人力资本要素流动，在发达城市形成人才聚集效应，影响区域创新结构，促进发达城市创新水平提升[14-15]。从某种角度而言，外来人力资本是城市保持创新活力与竞争力的源泉[16]。三是考察中国式财政分权制度与城市创新的关系，但存在“如愿以偿”和“事与愿违”两种对立观点。即一种观点认为，财政分权赋予地方财政支出自主权，能够通过提升财政科技支出比重实现城市创新水平提升[17]。另一种观点认为，财政分权会促发地方政府“为增长而竞争”和“为引资而竞争”，这会抑制地方政府创新偏好，阻碍城市创新水平提升[18-20]。

　不难看出，既有文献多集中于探讨创新政策、创新要素和财政分权制度与城市创新的关系，鲜有研究将城市创新与政府行为结合起来，缺

　乏从地方政府目标约束视角分析政府行为对城市创新影响的研究。由于地方目标责任考核制是我国政府管理体制的核心组成部分，地方政府每年设定的目标具有较强指导性和约束力，对地区经济社会发展和政府行为产生深远影响[21]。因此，分析地方政府如何设定科技创新目标，以及科技创新目标如何影响政府行为，进而影响城市创新水平具有重要理论意义和实践意义。

　1.2 研究假设在中国式分权和“晋升锦标赛”体制下，各地区倾向于设定更高的发展目标，通过发挥财政支出自主权，将大量财政资源投向生产性活动，进而实现辖区内经济高速增长和政治晋升[22-23]。中央对地方具有垂直管理特征，并制定了一套自上而下的目标激励体系[24-25]。早期研究聚焦于“GDP”晋升锦标赛，研究结果显示，地方官员晋升概率随着辖区内经济绩效提升而增大[26]。但是，当创新驱动发展成为国家重大发展战略后，中组部于 2022 年发布的地方官员政绩考核制度不再将 GDP 作为主要指标，而是突出科技创新的重要性，使得区域竞争呈现出“RD 崇拜”和“创新崇拜”现象[27-28]。由此可见，科技创新成为地方政府的竞争标尺[3]。

　随着创新驱动发展战略的不断推进，各级政府的工作重心开始转向科技创新，大量政府文件中也开始出现“科技创新”等词汇及相关短语。作为重要的政府文件，政府工作报告通常阐述当年主要工作和目标，能够反映当年政府工作重点[29]。鉴于此，本文通过查阅历年地方政府工作报告，以确定地方政府设定了哪些科技创新目标。为了更清楚

　地解释地方科技创新目标约束对城市创新的影响，本文以“晋升锦标赛”和压力型体制为制度背景，从两个方面分析地方政府设定科技创新目标的内在逻辑，以及地方科技创新目标约束对城市创新的作用机理(见图 1)。

　图 1 地方科技创新目标影响城市创新的机理分析 Fig.1 Mechanism analysis of the impact of local scientific and technological innovation objectives on urban innovation 一方面，当科技创新作为指标纳入地方官员政绩考核体系后，地方政府具有设定科技创新目标的自我施压特征，这是因为“为创新而竞争”能够帮助地方官员实现政治晋升[30]。在我国，地方官员拥有充分的自由裁量权。原因在于，改革开放后中央政府将大部分经济管理权力下放到地方，使地方政府拥有一定经济自主决策权。同时，财政分权体制改革也赋予地方财政支出自主权，使得地方政府有权自行调整财政支出结构[31-32]。此外，长期实行的属地分级管理模式也给予地方政府充分的行政权力，相比之下，地方政府受到的外部监督和制约则非常有限[22]。在此情形下，地方政府可以根据所属辖区的经济发展水平、信息化水平、金融发展水平、产业结构等因素，按照上级政府提出的科技创新目标要求，自主设定符合自身条件的科技创新目标，通过调动财政资源、优化财政支出结构，实现这些目标，并进一步提升城市创新水平和获取政治晋升。

　另一方面，由于我国的行政层级具有垂直管理特征，下级政府设定科技创新目标的动力主要来源于上级政府压力。具体而言，在我国压力

　型体制下，上级政府将科技创新任务和目标层层分解，派遣给下级政府，责令其在规定时间内完成，然后根据完成情况进行奖惩[33]。中央政府作为国家创新战略的制定者，将科技创新目标分配给省级政府和市级政府，最终由市级政府执行。在此过程中，下级政府向上级政府负责，上级政府保有对下级政府问责的权利[34]。在合理的压力区间内，下级政府可以将压力转换为动力，较好地完成上级政府派发的任务。但是，当下级政府面临的科技创新压力超过一定限度时，压力型体制将出现异化，导致“上有政策，下有对策”的现象[35]。地方政府为实现科技创新目标可能会弄虚作假，产生适得其反的效果。另一方面，如果上级政府设定的科技创新目标过低，下级政府可能会降低努力程度，甚至替代或抛弃，使目标偏离预期方向[35-36]。

　因此，地方政府在设定科技创新目标时会受到内部约束和外部约束的双重限制。其中，内部约束激励地方官员合理设定科技创新目标，但外部约束可能导致其设定的科技创新目标“事与愿违”，使得科技创新目标对城市创新水平的影响难以确定。基于以上分析，本文提出如下研究假设：

　H1a：地方科技创新目标约束促进城市创新水平提升； H1b：地方科技创新目标约束抑制城市创新水平提升。

　就地方科技创新目标约束对城市创新的影响机理而言，本文认为，科技创新目标通过影响地方政府财政支出结构进而影响城市创新水平。这是因为，中国式财政分权制度赋予地方政府财政支出自主权，地方政府可以根据自身偏好配置财政资源，优化财政支出结构，进而实现

　地区经济发展目标[31-32]。因此，当科技创新成为当年的发展目标后，地方政府为了实现科技创新目标，必然会调整财政支出结构，扩大科技创新支出。鉴于此，地方政府可能更倾向将财政资金用于研发活动，在减少生产性支出的同时提升财政科技支出比例。一方面，地方政府通过财政补贴、税收优惠等激励政策，鼓励企业从事创新活动，在促进企业创新能力提升的同时提高城市创新水平；另一方面，地方政府的科技创新支出还可能流向高校和科研机构，鼓励他们进行基础研究，促进产学研融合。基于以上分析，本文提出如下研究假设：

　H2：地方科技创新目标约束通过影响财政科技支出水平，进而影响城市创新水平。

　2 研究设计 2.1 变量定义 (1)被解释变量：城市创新水平(inv)。既有研究主要以城市专利数量衡量城市创新水平，但专利数量无法反映真实的社会经济价值，不同行业的专利数据也不具有可比性[14]。此外，有研究以《中国城市和产业创新力报告 2022》中公布的城市创新指数测度城市创新水平，该指数综合度量了城市创新产出状况，但其考察区间为 2022-2022 年，不涉及 2022 年及以后数据，无法满足本文研究需要[14]。鉴于此，借鉴毛文峰和陆军[13]、张梁等[37]的做法，选取历年《中国区域创新创业指数》中公布的人均创新创业指数除以 100 作为被解释变量。该指数是以北京大学企业大数据研究中心为主导，由其与北京大学国家发展研究院和龙信数据研究院联合开发的。它综合考察了地区企业

　创新创业的实际产出，涉及全行业、所有规模企业，但不包含直辖市和自治州数据。

　(2)解释变量：地方科技创新目标约束。通过查阅历年政府工作报告，确定地方政府设定的科技创新目标，结果发现，由于历年国务院政府工作报告中未明确提出科技创新目标，导致各省市政府工作报告中关于科技创新的表述存在重大差异。因此，为统一口径和方便后续研究，地方科技创新目标约束细分为以下三类：一是创新投入目标约束(target1)，其与研发经费支出或全社会研发投入相关；二是创新产出目标约束(target2)，其与专利申请数、专利授权数或发明专利相关；三是创新企业目标约束(target3)，其仅与高新技术企业相关。通过检索我国内地 30 个省市(西藏因数据缺失，未纳入研究范畴)以及 280 个副省级城市、地级市城市政府工作报告中的表述，对地方科技创新目标约束进行统计，如表 1 所示。若市政府设定了创新投入目标，则记为 1，否则为 0；若市政府设定了创新产出目标，记为 1，否则为 0；若市政府设定了创新企业目标，记为 1，否则为 0。需要说明的是，借鉴余泳泽和孙鹏博[34]的做法，仅将在当年政府工作报告中明确披露数值(包含绝对数和相对数)的省市认定为受到科技创新目标约束，对模糊性表述不予统计。

　表 1 列示了我国省市科技创新目标统计结果。2022-2022 年设定了科技创新目标的省市数量逐年增长，但也存在一些值得关注的现象：第一，2022 年设定创新投入目标的省级政府数量高于 2022-2022 年数量，2022 年和 2022 年设定创新企业目标的省级政府数量高于

　2022-2022 年数量，这可能是自 2022 年提出创新驱动发展战略后省级政府采取了策略性行为；第二，设定创新产出目标的省级政府数量始终不超过 2 个，而市级政府数量呈现缓慢增长态势，表明两级政府均不倾向于设置此类目标；第三，从三类科技创新目标看，两级政府偏好存在细微差异，省级政府偏向于设立创新投入目标和创新企业目标，而市级政府更倾向于设立创新企业目标。

　表 1 各省市科技创新目标数量统计结果 Tab.1 Statistics on the number of scientific and technological innovation objectives of provinces and cities in China 数据来源：各地方网站和政府工作报告 (3)中介变量：财政科技支出(fta)。根据理论分析，财政科技支出是地方科技创新目标影响城市创新水平的一条路径，因此本文选取财政科技支出作为中介变量，采用城市科技支出占一般公共预算支出的比重度量，对地方科技创新目标与城市创新水平间的影响机制进行深入分析。

　(4)控制变量。为控制其它城市创新影响因素，借鉴路京京等[17]、李政和杨思莹[18]、何凌云和马青山[19]的研究，选取以下控制变量：①经济发展水平(pgdp)，以城市人均 GDP 度量；②信息化水平(internet)，以互联网宽带接入用户数×100 占总人口的比重度量；③金融发展水平(finance)，以年末金融机构人民币各项存款余额占GDP 比重度量；④产业结构(ind)，以第三产业增加值占 GDP 比重度量；⑤人力资本质量(hum)，以普通本专科在校学生数×100 占总人

　口的比重度量。

　2.2 数据来源与描述性统计既有研究大多使用省级面板数据对区域创新的影响因素展开讨论，但该做法忽视了同一省份内不同城市间的创新差异。因此，本文选取样本信息更加丰富的城市面板数据进行研究。由于北京、上海、天津和重庆属于直辖市，在行政级别上属于省级政府，因此剔除上述 4 个城市。同时，由于西藏自治区数据缺失严重，也未纳入考察。此外，本文考察的是创新驱动发展战略背景下地方科技创新目标约束对城市创新的影响，因此将样本观测时间限定为 2022-2022 年，最终得到26 个省和自治区管辖的 277 个城市、1 507 个观测值的面板数据。城市创新数据来源于历年《中国区域创新创业指数》，地方科技创新目标数据来源于各城市人民政府网站中披露的历年政府工作报告并经手工整理，其余数据来源于《中国城市统计年鉴》。

　表 2 是对主要变量的描述性统计结果。其中，城市创新水平均值为0.511，标准差为 0.283，表明不同城市创新水平差异较大。创新投入目标约束、创新产出目标约束和创新企业目标约束的均值分别为0.191、0.171 和 0.426，表明大多数城市倾向于创新企业目标约束。

　表 2 主要变量描述性统计结果 Tab.2 Descriptive statist...